欧美生物燃料政策比较分析及启示

王涛

（中国海洋石油（新加坡）贸易有限公司）

　　摘要：欧盟生物燃料政策是其整体气候政策的一部分，以法定强制添加为主，鼓励非食物基的原料及废弃原料使用。在欧盟可再生能源指令统一政策框架内，各成员国可根据实际情况制定各自的生物燃料添加政策。美国通过一系列立法形成“可再生燃料标准”，作为推广生物燃料的政策框架；美国的“可再生燃料标准”明确了全国范围内生物燃料的强制添加量，设立了完成可再生能源添加义务的激励及惩罚措施。通过立法强制添加的方式实现生物燃料推广使用，立法鼓励使用减排效果更好且不威胁粮食安全的高等级生物燃料，是欧盟与美国政策的共同点。中国已经实施生物乙醇添加政策；出台了生物柴油扩大试点政策，但暂未大范围强制推广。对中国生物燃料政策的启示：将生物燃料政策纳入中国整体气候政策；尝试以立法形式推动有资源优势的生物燃料使用；出台经济激励措施；加大废弃食用油收集等生物燃料原料产业政策支持力度；允许国内不同地区出台个性化的生物燃料添加政策。

　　生物燃料是指利用生物质（包括从植物、动物中获取的有机质）生产的液体或气体燃料，可用于交通、发电、加热及其他工业用途，以及用于替代汽油、柴油、煤油、天然气等化石燃料。生物燃料主要包括生物乙醇、生物柴油、可持续航空燃料、生物船舶燃料等。在交通领域使用生物燃料，能够有效降低碳排放，促进碳达峰、碳中和目标实现。大部分生物燃料的单位生产成本高于化石燃料，这使得生物燃料成为政策驱动型产业。欧盟、美国在推广生物燃料等可再生能源方面走在世界前列，主要原因是其推出了更加有效的生物燃料政策。研究欧、美在推广生物燃料方面的政策特点，对于中国完善可再生能源政策、促进碳达峰与碳中和目标的实现具有借鉴意义。

　　1欧盟生物燃料政策情况

　　1.1欧盟生物燃料政策是其整体气候政策的一部分

　　《巴黎协定》指出，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，在本世纪末把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并努力将升温控制在1.5℃之内。全球将尽快实现温室气体排放达峰，在本世纪下半叶实现温室气体净零排放。为了实现《巴黎协定》制定的目标，2019年12月12日，欧盟委员会和欧盟理事会共同出台了“欧盟绿色协议”，作为欧盟应对气候变化、实现碳中和的核心战略举措。“欧盟绿色协议”包括欧洲气候法案、2030年前欧洲碳排放降低55%系列政策（Fit for 55）、欧盟适应气候变化策略、欧盟2030年前生物多样性策略等13项政策。

　　2021年7月29日，欧洲气候法案正式生效。该法案规定了欧盟应对气候变化的强制目标，即在2050年前实现碳中和，且2030年碳排放量在1990年的基础上减少55%。2030年前欧洲碳排放降低55%系列政策是欧盟为实现其减排目标而实施的一共15项立法，包括欧盟碳排放权交易系统改革、新的建筑物和道路交通燃料碳排放权交易系统、社会气候基金、土地使用与森林及农业法规、碳边境调节机制、可再生能源指令（Renewable Energy Directive,RED）、欧盟可再生航空燃料法规、欧盟船舶燃料减排法规等。其中，可再生能源指令、欧盟船舶燃料减排法规、可再生航空燃料法规主要规定了欧盟的生物燃料政策。

　　1.2欧盟生物燃料政策以法定强制添加为主

　　欧盟于2009年首次推出可再生能源指令，即“指令Ⅰ”，建立了推广可再生能源的基本框架，并规定了成员国最终能源消耗量中可再生能源的目标比例。2018年12月，欧盟正式采用了可再生能源指令Ⅱ（以下简称“指令Ⅱ”），确立了2030年可再生能源占总能源消耗量32%的约束性目标。2023年11月，欧盟正式通过了可再生能源指令Ⅲ（以下简称“指令Ⅲ”），将欧盟2030年总体可再生能源使用目标提高至42.5%；欧盟成员国需要在18个月内将“指令Ⅲ”的大部分条款变成国内立法，有些关于可再生能源许可的条款可能需要在2024年7月前成为国内立法。

　　“指令Ⅲ”与“指令Ⅱ”相比，除了可再生能源总体使用目标提高以外，交通部门总添加目标也有了提升，并将涵盖的交通部门在道路及铁路基础上扩展至航运和海运（见表1）。根据欧盟可再生航空燃料法规，2025年开始，所有在欧盟机场加注的航空煤油必须包含2%的可持续航空燃料，2030年可持续航空燃料加注量提高至6%，2050年提高至70%。2030年起，1.2%的航空煤油必须为合成燃料（E-fuels，非生物基的航空燃料），合成燃料的比例在2050年需达到35%。欧盟船舶燃料减排法规要求欧盟范围内港口加注使用的船舶燃料碳排放强度逐步降低，2025年降低2%，2050年降低80%。

　　1.3欧盟生物燃料政策鼓励非食物基原料及废弃原料的使用

　　按照可再生能源指令的定义，高等级生物燃料主要是采用农林业、工业、生活废弃物、藻类、废弃食用油、某些种类动物脂肪生产的生物燃料。该类生物燃料不会“与粮争地”，且具有较好的碳减排效果，该类生物燃料原料列示在可再生能源指令附件9中（见表2）。“指令Ⅱ”规定，可再生能源指令附件9“A部分”高等级生物燃料添加量2030年达到3.5%；“指令Ⅲ”规定，附件9“A部分”高等级生物燃料的添加量在2025年至少达到1%，2030年至少达到5.5%，并且2030年至少使用1%来自非生物基的可再生原料。对于附件9中“B部分”的废弃原料高等级生物燃料的添加量，“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均确定了1.7%的指导性上限，但是不同成员国可以根据本国实际情况提高该上限（见表1）。

　　“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均规定基于农作物的生物燃料添加量不能超过7%，这在一定程度上能够防止生物燃料与粮食生产的原料竞争。“指令Ⅱ”定义了高间接土地利用变化风险（High Indirect Land Use Change Risk,缩写为ILUC,本文简称为“高土地利用风险”）生物燃料，高土地利用风险生物燃料即以高土地利用风险农产品作为原料生产的生物燃料。高土地利用风险农产品指该农产品的生产有扩展到具有较高的碳蓄积土地的倾向，破坏了原本具有较高碳蓄积的土地，从而在生产该农产品的同时，导致了更多的碳排放，大大降低了该类生物燃料的碳减排性能。

　　目前，根据可再生能源指令的标准，棕榈油是主要的高土地利用风险作物，且“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均规定2030年前欧盟成员国将停止以棕榈油作为生物燃料原料。另外，“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均鼓励高等级生物燃料使用。“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”除规定了高等级生物燃料的添加目标比例外，还均允许高等级生物燃料在计算可再生能源使用比例时进行添加量的双倍计算，从而鼓励高等级生物燃料的推广使用。

　　1.4在欧盟可再生能源指令统一政策框架内，各成员国可根据实际情况制定各自的生物燃料添加政策

　　可再生能源指令是欧盟推广可再生燃料的总体政策框架，在这一政策框架内，各成员国可以根据自己实际情况实施各自可再生燃料政策措施。大部分欧盟成员国可再生燃料添加要求均比欧盟基本要求更加严格，并且大部分欧盟成员国对于未达到可再生能源使用要求的企业均有相应惩罚或激励措施（见表3、表4）。以高等级生物燃料为例，虽然“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均要求满足3.5%的掺混要求，且“B部分”基于废弃食用油和部分动物脂肪的掺混上限为1.7%，但是一些欧盟成员国推广高等级生物燃料的政策实际更为激进。

　　2019年，芬兰立法规定高等级生物燃料添加量为2%，2030年增加至10%，“B部分”不受限；2023年，荷兰立法规定高等级生物燃料添加量为2.4%，2030年增加至7%，“B部分”上限10%；2023年意大利高等级生物燃料添加比例为3.4%，2030年增加至8%；葡萄牙2023年高等级生物燃料添加比例为0.7%，2030年增加至7%。对于高土地利用变化风险的作物，主要是棕榈油，虽然可再生能源指令规定欧盟成员国于2030年前停止使用棕榈油作为生物柴油原料，但是法国、丹麦、奥地利、荷兰、瑞典、葡萄牙、德国、比利时、意大利已经在2023年前停止使用棕榈油作为生物柴油原料；法国、丹麦、荷兰、比利时已在2023年前停止使用大豆油作为生物柴油原料。

　　1.5欧盟生物燃料政策发展趋势

　　欧盟气候政策在全球范围内均处于最激进的行列，通过整体经济的低碳化，不仅为人类应对气候变化做出贡献，也能在低碳产业发展领域构筑起领先优势。欧盟成员国以发达国家为主，2023年人均国内生产总值达到4万美元，较高的居民收入使其能够承担起生物燃料的高成本。欧盟独特的资源禀赋也有利于其强制推广生物燃料。欧盟是全球最大的菜籽油生产地区，这为其生产生物柴油提供了相对充足的原料，而且欧盟大部分汽车采用柴油作为原料。总体上，欧盟已树立明确的碳中和目标，并据此构筑起完善的气候变化应对及可再生燃料推广使用体系。预计欧盟未来的政策趋势除了将进一步提高生物燃料添加比例要求外，也会继续完善政策细节，提高碳减排性能好的生物燃料供给量，例如在技术进步的基础上，进一步充实可再生能源指令附件9中规定的高等级生物燃料原料范畴，以逐步缓解生物燃料推广使用面临的原料瓶颈问题；未来可能将大豆列入高土地利用风险作物而禁止使用大豆作为生产生物燃料的原料，以进一步提高生物燃料体系的减排性能。

　　2美国生物燃料政策情况

　　2.1美国通过一系列立法形成可再生燃料标准，作为推广生物燃料的政策框架

　　根据美国2005年《能源政策法案》，美国建立了一个“可再生燃料标准”（Renewable Fuel Standard，RFS）项目，美国环保局负责实施该项标准，并在实施过程中咨询美国农业部和能源部的意见。2005年《能源政策法案》实际对美国《清洁空气法案》进行了补充修订；美国《能源独立和安全法案》（EISA2007）则通过进一步完善美国《清洁空气法案》对“可再生燃料标准”进行了扩展。

　　“可再生燃料标准”是美国一项全国性的政策框架，要求用一定数量的可再生能源，来替代或减少一定数量的石油基交通燃料（道路交通用油、取暖油和航空煤油）使用。“可再生燃料标准”框架下包括4类可再生燃料（见表5），即传统可再生燃料、高等级生物燃料、纤维素生物燃料和生物质柴油。不同种类的生物燃料需要达到一定减排门槛后才能进入“可再生燃料标准”体系。

　　2.2“可再生燃料标准”明确了全国范围内生物燃料的强制添加量

　　按照美国《能源独立和安全法案》的要求，美国需要在2022年实现交通领域可再生能源添加量达到360亿加仑。《清洁空气法案》要求美国环保局在“可再生燃料标准”框架下，每年设定4种可再生燃料的年度添加量。美国环保局结合法律要求，按照一定的决策规则，考虑未来一年汽油和柴油等产量预测，同时征求公众意见，制定下一年的4种可再生燃料年度义务添加量（Renewable Volume Obligation，RVO）（见表6）。从美国环保局设立的年度添加量目标看，纤维素生物燃料、高等级生物燃料、生物柴油等具有更强减排性能的可再生燃料添加量义务逐年提高。

　　美国炼厂和汽柴油进口商实际承担添加可再生燃料的义务。美国环保局制定全国的义务添加量目标后，会将义务添加量分配至每个炼厂和进口商，每个炼厂或进口商均会获得一定的义务添加量。

　　2.3设立了完成可再生能源添加义务的激励及惩罚措施

　　“可再生燃料标准”体系设立了可再生识别号（Renewable Identification Numbers，RIN），作为负有添加义务的炼厂和进口商是否完成添加义务的一项标志。一定量的可再生燃料生产出来后，会自然产生一定量的可再生识别号数值，该数值会伴随该笔可再生燃料流转。炼厂和进口商可以通过购买并按要求添加可再生燃料，获得相应量的可再生识别号数值，以满足其年度义务添加量要求；有的炼厂和进口商会购买并添加超过其年度义务添加量的可再生燃料，此时超出其年度义务添加量的可再生燃料实物和可再生识别号数值会实现分离，该可再生识别号数值可由相应炼厂或进口商在市场上出售。炼厂和进口商也可以选择不添加可再生燃料，而直接购买相应量的可再生识别号数值，以满足其年度添加义务。负有添加义务的机构只需在年底向美国环保局展示其当年取得的可再生识别号数值量达到既定要求，即可完成其年度添加义务。由于可再生识别号数值可以在市场上出售，这实际形成了一个交易市场，使得可再生识别号数值本身具有一定价值，其价格会随供求关系波动，因此，通过添加可再生然燃料，取得识别号数值并在市场上出售，能够使炼厂和进口商获得一定经济补偿，甚至在可再生燃料供应紧张时可以通过出售可再生识别号数值牟利，这提高了炼厂和进口商使用可再生燃料的积极性。承担添加义务的市场参与者在向美国环保局展示其识别号数值并完成年度义务添加量以后，相应的可再生识别号数值即退出市场。如果炼厂和进口商在完成其年度义务添加量后还有剩余的可再生识别号，可以保留到下一年使用，但是下一年必须确保该批可再生识别号数值退出市场。

　　根据不同原料、不同燃料类型以及碳减排门槛等指标，对不同种类的可再生燃料赋予不同的识别号代码，即D-Code。美国对于生物柴油、可持续航空燃料的减排性能有严格规定，要求作物基的生物柴油、可持续航空燃料原料不能采用棕榈油及导致间接土地利用变化的原料，并且要求完全独立存储、运输；对于废弃食用油和动物脂肪，则要求原料完全可追溯，并且完全独立存储、运输。具有更高碳减排性能的可再生燃料类型识别号数值（见表7），例如纤维素生物燃料（D-3）和生物质柴油（D-4），可以用来弥补碳减排性能更低的传统可再生能源（例如玉米淀粉乙醇）可再生识别号数值需求，这提高了炼厂和进口商满足其可再生燃料掺混义务的灵活性。

　　美国对于生产生物燃料出台了税收补贴政策。2005—2024年，美国政府对于添加二代生物柴油出台了1.01美元/加仑的税收抵免政策，该项税收抵扣已于2023年12月31日到期。根据拜登政府2022年签署的《通胀削减法案》，该1.01美元/加仑税收抵免政策被延续至2024年12月31日，同时对于可持续航空燃料添加则出台了1.25美元/加仑的税收抵免政策。2025年开始美国政府将直接补贴二代生物柴油及可再生航空燃料生产商，每生产1加仑二代生物柴油享受1美元税收抵免；每生产1加仑可持续航空燃料享受1.75美元税收抵免。

　　在惩罚措施方面，如果企业没有满足“可再生燃料标准”的要求，会被美国环保局处以罚金，每次违反期间的罚金可能达到37500美元/日，并且要返还因未满足“可再生燃料标准”要求而取得的经济利益。

　　2.4美国生物燃料政策发展趋势

　　美国是发达国家，2023年人均国内生产总值达到8.16万美元，具备较强的经济实力去推广使用生物燃料；美国还是农业大国，玉米、大豆产量居世界前列，具备较强的燃料乙醇、生物柴油原料资源禀赋。美国已通过一系列法案构建了年度更新的生物燃料强制添加目标，总体上添加要求逐年提高。美国政府出台的可再生识别号体系及税收补贴也在一定程度上减轻了消费者压力。2021年2月，美国拜登政府决定重返《巴黎协定》，体现了对气候变化问题的重视。未来随着美国两党政治的摇摆，仍有可能导致其气候政策的不确定性，但预计其总体气候政策日益严格，生物燃料添加要求逐步提高。

　　3欧盟与美国生物燃料政策的异同点

　　3.1欧盟与美国生物燃料政策的相同点

　　3.1.1均通过立法强制添加的方式实现生物燃料的推广使用

　　欧盟通过可再生能源指令及各成员国分别立法的方式，实现生物燃料强制添加，欧盟很多成员国对于未满足可再生能源指令要求的企业出台了缴纳罚金等惩罚措施。美国通过数项立法设立“可再生燃料标准”来实现生物燃料强制添加，也规定了缴纳罚金等惩罚措施。使用立法推广政策的好处是法定政策的强制性和实施的广泛性，可以提升生物燃料推广效率和使用量。以欧盟为例，欧盟从2001年开始立法增加可再生能源使用量，截至2022年，与1990年相比，欧盟的温室气体排放量已降低了32.5%。

　　3.1.2均通过立法鼓励使用减排效果更好且不威胁粮食安全的高等级生物燃料

　　欧盟可再生能源指令规定了附件9所列高等级生物燃料的强制添加比例，并且将在2030年前完全停止使用高土地利用变化风险的棕榈油，且对减排效果更好的附件9所列高等级生物燃料允许双倍计算。美国环保局每年会强制要求增加减排效果更好的高等级生物燃料（主要是甘蔗乙醇、生物石脑油等）、生物柴油、纤维素生物燃料添加量，并且对这三类生物燃料赋予了更高的可再生识别号数值，提高使用这三类生物燃料的动力。

　　3.2欧盟与美国生物燃料政策的不同点

　　3.2.1欧盟生物燃料政策更具有系统性

　　欧盟可再生能源指令仅仅是其为实现2030年减排55%进行的15项立法的一部分，对于航空业减排、航运业减排也有专门立法，并且有碳边境税等机制协同发生作用。美国生物燃料政策框架“可再生燃料标准”更多由《清洁空气法》《能源独立和安全法案》《通胀削减法案》等多项法案共同发挥作用，体系上相对松散。

　　3.2.2美国生物燃料政策更多采用市场化的激励机制

　　欧盟各主要成员国对于未完成生物燃料添加义务的企业均出台了惩罚措施。美国“可再生燃料标准”体系在规定惩罚措施的同时，通过可再生识别号交易机制的设定及税收抵扣等方式提高企业使用生物燃料的积极性。

　　3.2.3总体目标与个性化目标

　　欧盟生物燃料政策既设定总体减排目标，也允许各国考虑其实际情况设置个性化的生物燃料添加目标。从表3和表4可见，欧盟各成员国在可再生能源指令的总体框架下，分别根据各国资源禀赋、气候政策激进程度等制定了各自不同的生物燃料添加目标及相应约束机制。美国的“可再生燃料标准”体系基本是全国一体的，未考虑不同地区、不同州的独特性。

　　3.2.4欧盟生物燃料政策设定总体添加比例，美国则设定总体添加量

　　无论是欧盟总体的可再生能源指令政策框架还是各欧盟成员国，均主要设定并强制实施生物燃料添加比例，实施更具刚性。美国则由美国环保局考虑各种因素制定每年的生物燃料添加数量。

　　4中国生物燃料政策及产业发展情况

　　4.1中国通过各项规划提出了生物燃料发展方向

　　2010年国家颁布《可再生能源法》，明确鼓励生产和利用生物液体燃料。

　　2016年国家能源局发布《生物质能发展“十三五”规划》，提出“十三五”期间大力推动生物天然气规模化发展，积极发展生物质成型燃料供热，稳步发展生物质发电，加快生物液体燃料示范和推广，尤其是推进燃料乙醇推广应用，并加快生物柴油在交通领域应用。

　　2022年3月国家发改委、能源局颁布的《“十四五”现代能源体系规划》要求大力发展生物柴油等非粮生物燃料。

　　2022年5月国家发改委发布《“十四五”生物经济发展规划》，在“生物能源环保产业示范工程（专栏4）”中提出在城乡有机废弃物集中地区开展纤维素乙醇、生物柴油、生物天然气产业示范，打通生物质原料收集、有机肥生产使用等重要环节，提高生物燃料生产规模。在有条件的地区开展生物柴油推广试点，推进生物航空燃料示范应用。

　　4.2中国已经实施了生物乙醇添加政策

　　2006年，中国以试点的方式在河南省开始逐步普及乙醇汽油。出于推广清洁燃料、降低汽车碳排放并消化陈化粮的需要，2017年国家发改委、国家能源局等15部委下发《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》。目前乙醇汽油的使用省（市）主要包括辽宁、吉林、黑龙江、河南、安徽、广西、江苏、湖北、河北、山东、天津和广东。

　　4.3中国出台了生物柴油扩大试点政策，但暂未大范围强制推广

　　为鼓励生物柴油生产，2010年《国家税务总局关于对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知》规定，对利用废弃的动物油和植物油为原料生产的纯生物柴油免征消费税，要求废弃动植物油原料用量所占比重不低于70%；对于认定的生物柴油生产企业，以返还部分税收的形式进行补贴。

　　虽然中国国家政策对生物柴油产业的支持力度在逐步提高，但是总体上，中国生物柴油推广使用仍处于试点阶段。国家第六阶段《车用柴油》标准规定，车用柴油允许添加不超过1%的BD100（纯）生物柴油；《生物柴油调和燃料B(5)》标准要求添加1%～5%的BD100生物柴油。上海市是中国唯一实施生物柴油强制添加的地区，要求车用柴油中添加5%的生物柴油（B5柴油）；同时市财政安排资金对加油站、水上加油站以及内部加油站销售的B5生物柴油实施补贴，最高不超过0.24元/升。

　　2023年11月份，国家能源局发布《关于组织开展生物柴油推广应用试点示范的通知》，目标是通过组织开展生物柴油推广应用试点示范，拓展国内生物柴油的应用场景，探索建立可复制、可推广的政策体系、发展路径，逐步形成示范效应和规模效应，为继续扩大生物柴油等绿色液体燃料推广应用积累经验，推广车用、船用生物柴油，并请各省市、自治区组织上报汇总本区域内申报的试点示范创建区域、创建项目。明确提出推动将生物柴油纳入国家核证自愿减排量机制，加快实现生物柴油的绿色价值。2024年4月2日，国家能源局综合司发布《关于公示生物柴油推广应用试点的通知》，公示23个地级市或单位入选生物柴油试点范围，标志着中国在探索生物柴油推广使用方面更进一步。

　　4.4中国生物燃料产业发展状况

　　生物乙醇方面，在近年来乙醇汽油推广使用过程中，逐步出现了主要原料玉米库存低、原料供应紧张等问题，因此，生物乙醇添加范围暂时遇阻。

　　生物柴油及可再生航空燃料方面，虽然尚未出台大范围的添加政策，但是中国已建立起面向出口的200万吨/年左右的一代生物柴油产能和250万吨/年左右的二代生物柴油/可再生航空燃料产能。中国餐厨废油资源潜力很大，已成为全球最主要的废弃食用油出口国，能够为生物柴油及可再生航空燃料产业发展提供相对充足的低碳原料基础。

　　中国生物燃料推广使用相对落后于欧美国家，主要原因可能包括两方面，一是原料供应问题，欧美国家均在某种可用作生物燃料原料的农产品供应方面有很强的资源禀赋，但是中国作为农产品进口大国，需要避免生物燃料“与粮争地”的问题；二是中国作为发展中国家，2023年人均国内生产总值为1.27万美元，明显低于欧美发达国家，对于生物燃料的高成本承受力相对弱。考虑到这两方面，在中国推广使用生物燃料，需要避免采用作物基的生物燃料原料，同时充分挖掘中国的餐厨废油资源优势；还需要出台一定的经济激励政策，促进高等级生物燃料推广使用。

　　5欧美生物燃料政策对中国的启示

　　5.1将生物燃料政策作为中国应对气候变化政策的一部分

　　“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑做出的重大战略决策，是中国对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。鉴于生物燃料对于促进温室气体减排的重要作用，中国可能需要提高生物燃料在整体燃料体系中的地位，将生物燃料政策作为中国气候政策的一部分，大力推动生物燃料的推广使用。

　　5.2尝试以立法形式推动有资源优势的生物燃料的使用

　　根据欧美的经验，强制立法是推广生物燃料最有效的途径。对于中国有资源优势的生物燃料，可以在试点探索取得成功且建立相应供应链体系及供应能力的情况下，尝试使用立法形式强制推广。

　　借鉴欧盟经验，中国有资源优势的生物燃料主要是生物柴油和可再生航空燃料，可尝试强制立法推广。废弃食用油是生产生物柴油、可再生航空燃料的优质原料，在欧盟，废弃食用油属于高等级生物燃料原料；在美国，废弃食用油生产的生物质柴油具有较高的可再生识别号数值。由于中国民众特殊的饮食习惯，废弃食用油资源潜力巨大，年产出废弃食用油可能达到1000万吨以上，但是收集率仅为25%～30%，远低于美国等发达国家80%左右的收集率，中国废弃食用油资源还存在很大增产潜力。2023年中国废弃食用油出口量仍达到200万吨以上，中国已成为全球最大的废弃食用油出口国。与此同时，中国已建立起一定的生物柴油和可持续航空燃料产能，目前这部分产能主要面向出口，实际中国已具备一定供应能力。在国家能源局组织试点成功并形成稳健供应链的基础上，国家可以考虑立法出台生物柴油、可再生航空燃料强制添加政策，既促进交通减碳、绿色发展，又充分利用中国的废弃食用油资源优势。

　　5.3强制添加与经济激励政策相结合，以市场化机制促进生物燃料的推广使用

　　汲取美国的经验，在立法强制推广生物燃料的同时，采取一定市场化手段，提高市场主体使用生物燃料的积极性。采用生物燃料最大的优势是降低碳排放，允许生产或使用生物燃料的市场主体因降低碳排放而获得一定碳信用并在市场出售获利，可以在一定程度上弥补生产、使用生物燃料的成本，提高生物燃料的推广效率。中国核证自愿减排量机制，是将温室气体减排项目（可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等）所吸收的二氧化碳进行量化、核证、出售的机制。将生物燃料生产使用与核证自愿减排量相结合，使生产或使用生物燃料的市场主体获得可出售交易的碳信用，可能是一条可行路径。

　　2023年10月，生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。2023年11月16日，国家气候战略中心为规范全国温室气体自愿减排注册登记活动，规范温室气体自愿减排项目设计与实施，制定了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》和《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》。北京绿色交易所根据《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，制定了《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》。随着国家碳信用市场逐步发展成熟，将生物燃料推广形成的碳减排纳入国家碳信用市场，可能是适合中国国情的生物燃料使用市场化激励机制。

　　5.4从实现能源绿色转型的角度，加大废弃食用油收集等生物燃料原料产业政策支持力度

　　2010年10月，国家发改委、环保部等部门联合印发了《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》，拟选择部分具备条件的设区的城市或直辖市市辖区开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，探索餐厨废弃物处理问题的有效解决途径。该政策的重要出发点仍是解决餐厨废弃物处理问题，防止流回餐桌或污染环境。

　　从实现能源绿色转型的角度，废弃食用油收集是发展循环经济、实现资源充分利用并促进能源绿色转型的重要方法。国家可以出台更加有力的支持政策，例如在全国范围内建立推广废弃食用油有偿回收机制，并将废弃食用油收集产业纳入国家能源体系管理，初期出台更有利的税收优惠政策，支持废弃食用油收集产业发展，为生物柴油、可再生航空燃料产业发展提供更加充足的原料。同时出台税收优惠、研发补贴等政策，支持纤维素制乙醇、藻类制油等更加尖端的生物燃料原料发展，为中国生物燃料产业提供更加多样化的原料供应。

　　5.5在国家总体添加目标下，允许不同地区出台个性化的生物燃料添加政策

　　由于国内各地区生物燃料原料资源禀赋、产能供应不同，中国生物燃料添加政策不宜一刀切，可参照欧盟经验，允许不同的地区根据各自实际情况在国家总体添加目标下制定不同的添加比例或数量。例如川渝地区废弃食用油资源更为丰富，可制定高于全国平均水平的生物柴油添加比例或数量。