政府行为对农民秸秆资源化利用意愿的影响

尚燕，颜廷武，张童朝，张俊飚

（华中农业大学经济管理学院/湖北农村发展研究中心，湖北武汉430070）

　　摘要：秸秆治理形势严峻而迫切，政府作为重要主体，其作用不容忽视。对此，基于山东和湖北两省的农民调查数据，运用Probit模型，分析农民对秸秆资源化利用政策的期望与感知，探讨政府行为对农民秸秆资源化利用意愿的影响效应。结果表明，当前农民秸秆资源化利用情况并不理想，占比仅为49.8％，需要进一步提高。资金激励和约束手段都可以有效提高农民的秸秆资源化利用意愿，且资金激励的作用略大于约束手段。但目前激励政策并未得到有效实施，与农民期望相去甚远，虽然约束手段起到一定的警示作用，然而宣传效果不佳。此外，作为激励政策的一个重要方面，技术激励目前并未发挥显著作用。因此，为了提高农民对秸秆资源化利用的意愿，改善政府农村环境治理绩效，提出加强秸秆资源化利用的宣传教育，建立并完善配套化服务体系，赏罚严明，疏堵结合，以疏为主的政策建议。

　　作为农业生产大国，我国农作物秸秆资源总量丰富，实现秸秆的资源化利用对促进节能减排、缓解能源压力、建设“两型”社会意义重大。然而现实中，随着经济社会发展转型及农村能源结构变迁，近年来作物秸秆频频遭遇被废弃或焚烧的尴尬局面，既浪费了资源，又破坏了环境，还容易引发交通阻碍等公共安全事件。在全社会Et益重视生态建设和绿色发展的背景下，面对如此严峻的秸秆处置形势，想方设法推进秸秆资源化利用成为摆在决策者面前的一个重大议题。

　　学术研究中，已有学者从农民意愿选择及其行为决策等方面开展了大量的研究探讨。学者们试图从个体行为选择等社会经济视角，揭示秸秆难以资源化利用的成因。如秸秆资源化利用存在市场机制不健全、利用结构不合理、技术体系不完善、基础设施不齐全等困境[1-4]，造成秸秆资源化利用成本居高不下，农民收益甚微[5]。除此之外，已有的一些调查研究证实，农民秸秆资源化利用等亲环境意愿与行为受到多种因素的综合影响，农民个体特征、农民家庭特征、农民环境意识等均会对农民如何处置秸秆的环保意愿产生影响[6-7]，然而秸秆资源化利用未有效推广，说明外部环境的作用不容忽视。吴雪莲等[8-9]研究发现秸秆处理设施会影响农民参与秸秆市场流通的意愿，配有作物秸秆处理设施的村庄，农民参与市场流通的意愿更高，并指出要加快水稻秸秆还田的技术推广，以增强农民对水稻秸秆还田技术的采纳意愿。此外，秸秆产业的发展水平也将影响农民对小麦秸秆还田的支付意愿[10]。郭利京等[12]则基于质性研究，通过对代表性农户的深度访谈了解到农民参与环境治理的意愿受到社会约束和法规产业状况等外部环境因素的影响，徐志刚等[11]在研究中进一步发现受社会环境的约束力越强，农民选择积极方式处理废弃物的动机越强，尤其是，秸秆资源化利用作为农民亲环境行为的一种方式在无法满足农民的经济效益要求时[13]，仅靠农民自身的力量很难实现普遍资源化，此时，外界力量的介入显得尤为重要。

　　政府作为外部环境因素中不可或缺的一个变量，其对农民秸秆资源化利用意愿的引导与调控尤为关键，而且得到了学术界的普遍认可[14-15]。波普金指出，农户是理性的个人或家庭福利的最大化者，舒尔茨认为，小农是在传统农业范围内有进取精神并对资源做出适度应用的人[16]。可见，如果激励政策执行到位，农户将会自觉出现“进取精神”，并合理使用和有效配置秸秆资源，追求利润的最大化。如周建华等[17]分析发现政府政策的支持能更好的提高农民对资源节约型与环境友好型技术的采纳意愿，王新杰和胡俊梅[18]研究指出政府采取可行的激励措施可以有效推动秸秆的资源化利用。此外，正如庇古理论所言，在实际中无可避免的存在边际社会净产值小于边际私人净产值，即外部不经济的情况，此时需要通过政府干预，进行征税或处罚，以解决经济活动中存在的外部性问题。秸秆焚烧作为一种外部不经济的资源处理方式，采取约束手段禁止焚烧秸秆是政府的主要措施，《中华人民共和国大气污染防治法》明确规定焚烧秸秆属于违法行为。从以上分析不难发现，如何更好地发挥政府行为对农民意愿的引导作用，以促进秸秆资源化利用值得深入探讨。

　　迄今为止，尽管已有研究关注到政府行为对农民秸秆资源化利用有促进作用，但其仅仅将政府行为作为其中的一个影响因素[14]，专门针对政府行为对农民秸秆资源化利用意愿的影响研究较为缺乏。特别是，激励政策和约束手段作为政府较为常用的两种举措，大多数学者却仅仅关注其中一方面对农民秸秆处置的影响，而且主要通过博弈论从理论上分析其影响[19-20]，因此有必要利用实地调研所得到的微观数据，通过实证分析，从激励政策与约束手段两方面对比说明政府行为对农民秸秆资源化利用意愿影响的现实效果。此外，对于激励政策，学者仅关注资金激励对农民秸秆处置方式选择的影响[2]，而技术激励作为一个不可忽略的重要因素，对农民秸秆资源化利用意愿的影响却未引起重视。另一方面，约束手段在有无处罚的基础上，处罚力度是否可以影响农民的秸秆资源化利用意愿同样值得深究。因此，本文在已有研究的基础上，利用实地调查数据，从实践的角度着重探讨并尝试回答政府哪种行为更加有效以及技术激励和处罚力度对农民的秸秆资源化利用意愿的影响，从而丰富已有关于政府行为对农民秸秆处置影响的研究，期望为政府禁烧秸秆和促进秸秆资源化利用所采取的行为措施提供理论建议与指导，并让农民真正从意识上认识到秸秆资源化利用的益处和秸秆焚烧的危害，促使农民主动学习并积极采纳秸秆资源化利用技术，从根源上减少秸秆资源的浪费。

　　1研究假说

　　政府对农户秸秆处置行为的管理措施主要分为激励政策和约束手段两种类型[18]。激励政策主要是指政府对秸秆资源化利用的农户及企业进行补贴或奖励激励，如资金补贴、技术补贴、政策补贴和实物补贴等。约束手段主要是指基层政府根据《中华人民共和国大气污染防治法》和《秸秆焚烧和综合利用管理方法》的规定，利用行政手段对焚烧秸秆的农户处以批评教育、罚款和拘留等形式的处罚。然而秸秆资源化利用政策在运行过程中始终未得到预想的效果，秸秆焚烧仍有发生，这与政策未使农民真正认识到秸秆资源化利用的益处有重要关系。

　　1）农民作为理性经济人，只有对秸秆资源化利用有足够的认识及信任，才会按照政府要求，在理性计算自己的成本收益的基础上合理利用秸秆资源，放弃焚烧秸秆。如果农民在政府政策的实施中感受到该政策的实施效果与自己的期望不符，不利于自己增加收益甚至有损自己的利益，则会选择对自己最有利的方式处理秸秆[21]，因此存在部分农民始终偏向选择焚烧秸秆的情况[22]。如李振宇和黄少安[23]在研究中指出，虽然禁烧秸秆是政府的选择，但农民出于私人成本最小化的考虑，仍然选择继续焚烧。而且，目前政府多以约束手段为主，激励政策较为缺乏[24]，可能正因如此，导致政府行为并未达到农民的预期，即使约束手段对禁止农民焚烧秸秆起到一定作用，却始终没有根除[14]。但政府作为禁烧秸秆，促进秸秆资源化利用的主体之一，其作用也得到了学者的普遍认可。马骥和秦富[19]、夏管军和孙莺[25]均通过政府与农民的博弈肯定了政府通过“疏堵结合”的措施以减少秸秆焚烧，促进秸秆资源化利用的重要作用。因而，如果当地有禁烧秸秆的约束手段或者促进秸秆资源化利用的政策激励将提高农民的秸秆资源化利用意愿。

　　2）相比于约束手段，激励政策作为政府调控的重要措施，不但有利于让农民了解国家对环境治理的重视和秸秆资源化利用对环境的改善，更重要的是可以降低农民的秸秆处置成本和风险，促进农民总收益的增加，进一步提高农民秸秆资源化利用的意愿与行为。对此，我国学者做了相关研究，贾秀飞和叶鸿蔚[26]在研究中指出为了摆脱秸秆焚烧与综合利用的困境，不仅要“禁”，更要“预警”，同时要重视经济激励的作用。杨丽霞[27]在研究中发现提高政府的补贴力度有助于农村面源污染的治理和环境的改善。而国外更加直接的研究了激励政策对农民秸秆资源化利用的促进作用，韩国采用秸秆还田的农户可以得到政府每亩2万韩元的补助，其全部的秸秆均实现了资源化利用[28]，丹麦则通过提供生物质能锅炉测试和安装补贴，提高秸秆的资源化利用，从而减少环境污染[29]。Santopietro[30]指出当技术无法更好的促进环境保护时，应该通过激励政策，改变人们的行为，进而减少环境污染的发生。因此，激励政策比约束手段更能有效的减少秸秆焚烧，促进秸秆的资源化利用。

　　2研究方法

　　2.1数据来源

　　本文所用数据主要来源于2016年7—8月份对山东省平度市、莱西市、安丘市和湖北省新洲区的农民实地调研。本次调查共发放问卷550份，剔除有效信息漏答、前后信息矛盾的问卷，共获得有效问卷536份（表1），问卷有效率为97.45％。本次调查采取直接人户、面对面访谈的方式展开，问卷的主要内容包括农民家庭情况、生产基本情况、秸秆处置利用情况、人际与社会互动情况以及农民关于秸秆相关问题的认知。

　　受访农民以男性为主，比例为67.7％，女性占32.3％（表2），相比于山东省，湖北省的男女比例更加平衡；从年龄来看，样本农民的年龄分布较为集中，以51岁以上农民为主，51—60岁及61岁以上占比分别为32.3％和32.1％；受教育水平方面，绝大多数农民的受教育水平为初中，占比46.6％；大部分农民不兼业，占比60.8％，剩下39.2％有兼业的农民中，长期兼业占比最高，其次是偶尔兼业，季节性兼业较少。总体来看，样本男性居多，年龄偏高且总体受教育水平低，以务农为主，兼业较少。

　　2.2变量设置

　　本文关于被解释变量、解释变量和控制变量的描述和说明见表3。‘

　　1）被解释变量。秸秆还田不但可以肥沃土地，而且有助于减少秸秆收储运所需要的人工成本、时间成本和储藏成本等，因而直接还田对农民来说更加方便、有效，是农民目前采用较多、可行性较大的秸秆资源化利用方式。因此本文选取受访农民对调查问题“您是否愿意进行秸秆还田等资源化利用”的回答作为被解释变量。“不愿意”赋值为0，“愿意”赋值为1。

　　2）解释变量。本文选取“您家有无领取到秸秆利用的补贴?”作为资金激励和“您所在村或乡镇有无秸秆处置利用的培训?”作为技术激励，由资金激励和技术激励组成激励政策；选取“当地是否有秸秆焚烧的处罚措施?”了解有无处罚情况以及“您认为目前国家在秸秆焚烧方面的处罚力度如何?”了解处罚力度如何，由有无处罚和处罚力度组成约束手段。

　　3）控制变量。除去激励政策和约束手段，农民的秸秆资源化利用意愿还可能受到个人和家庭特征的影响。因此，本文构建了相应控制变量。其中农民个体特征变量包括性别、年龄、受教育水平、政治面貌和兼业情况；家庭特征变量选择承包地面积、农业收入和劳动力数量。因为农业收入多或经营规模大的农民的秸秆资源化利用意愿较高，家庭劳动力多，秸秆资源化利用所受的限制则较少[31-32]。

　　2.3模型构建

　　3结果与分析

　　3.1描述性统计分析

　　秸秆资源化利用主要包括能源化、饲料化、肥料化、基料化和工业原料化等5种模式。因此，将农民的秸秆还田、用作基料、用作饲料和制沼气划分为秸秆的资源化利用，其他则为秸秆的非资源化利用。现有秸秆资源化利用仅为49.8％（表4），占比不到一半。可见，农民的秸秆资源化利用情况并不理想，有待进一步提高。

　　虽然在实际中，资金激励和技术激励的政策都有实施，然而比例很低。技术激励的占比为15.7％，资金激励的占比仅为10.1％（表5），但对于农民主体而言，三分之二以上农民期望获得资金激励和技术激励，尤其以资金补贴为主，占比65.7％。大多数农民所期望的资金激励和技术激励的分布范围为31.60元。可见，激励政策的实际实施情况与农民的预期相去甚远，并没有满足农民的期望，说明激励政策并未得到有效实施。

　　约束手段的实施较为普遍，所调查范围中有73.7％的地区对焚烧秸秆有罚款等不同形式的处罚（表6），并且农民感知到的处罚可能性较大，一旦焚烧将被处罚（很可能被罚和肯定被罚）的比例为72.6％。虽然农民对约束手段的处罚力度感知较强，这说明约束手段起到了一定的警示作用，已使半数的农民认为处罚严厉（比较严厉和非常严厉），但同样需要引起重视的是只有52.8％的农民了解秸秆焚烧的处罚措施。可见，政府需要加强约束手段的宣传力度，让农民真正认识到秸秆焚烧的危害和秸秆资源化利用的益处。

　　3.2政府行为对农民秸秆资源化利用意愿的影响

　　运用Stata11.0分析软件，可得激励政策与约束手段对农民秸秆资源化利用意愿的影响。其中模型一为基准模型，模型二和模型三分别是加入激励政策和约束手段的回归结果，模型四是解释变量与控制变量的总模型，模型五为总模型的边际回归模型（表7）。由表7可知，激励政策、约束手段都会对农民的秸秆资源化利用意愿产生影响，但影响程度有所差异。

　　1）激励政策。资金激励在5％的显著水平上对农民秸秆资源化利用意愿产生显著的正向影响。这与Shen等p的研究结果相符合，说明在其他条件不变的情况下资金激励对农民进行秸秆资源化利用有激励作用。具体来说，如果农民所得到的资金激励增加一个单位，将使农民对秸秆资源化利用的意愿提高17％（表7）。表明资金激励不但可以降低农民秸秆资源化利用的成本，而且可以为农民带来收益，最终使农民所获得的总收益增加，使农民真正认识到秸秆资源化利用的好处，从而提高农民的秸秆资源化利用意愿。

　　技术激励未通过显著性检验。可能的解释是，由前文分析可知，目前技术激励并未有效实施，而且农民未切实感受到秸秆资源化利用所带来的利益，因而没有积极性去主动学习技术及参加技术培训。实地调研发现，接近三分之一的样本农民不愿意学习新技术。

　　2）约束手段。模型估计结果显示，有无处罚在5％的显著水平上对农民秸秆资源化利用意愿产生显著正向影响（表7）。表明在其他条件不变的情况下，秸秆焚烧有处罚的地方，农民对秸秆进行资源化利用的意愿更强。具体来说，如果有无处罚增加一个单位，将使农民对秸秆资源化利用的意愿提高7％，这说明如果焚烧秸秆将有处罚，农民会担心由于受处罚而导致秸秆处置成本的增加。实地调研表明，处罚以罚款为主，而且被处罚涉及农民的声誉问题，因此农民不愿意轻易冒着被处罚的风险而焚烧秸秆，因此在禁止焚烧而无其他处理方式的情况下，农民更愿意采用资源化的方式处理秸秆。

　　处罚力度。模型估计结果显示，处罚力度在1％的显著水平上对农民秸秆资源化利用意愿产生显著正向影响（表7）。这说明，在其他条件不变的情况下处罚力度越强，农民越愿意对秸秆进行资源化利用。具体来说，如果处罚力度提高一个单位，农民的秸秆资源化利用意愿将提高l2％。实地调查发现，大多数农民认为当前国家对秸秆焚烧的处罚力度较为严厉，如果发生焚烧很可能被处罚。可见，政府对秸秆焚烧的处罚对农民起到了警示作用。

　　对比激励政策和约束手段的边际影响，资金激励增加一个单位，农民的秸秆资源化利用意愿将提高17％，有无处罚增加一个单位，农民的秸秆资源化利用意愿仅提高7％，处罚力度增加一个单位，农民秸秆资源化利用意愿将提高12％。可见，处罚力度对农民秸秆资源化利用意愿的影响效应大于有无处罚，但仍低于激励政策。说明激励政策对农民秸秆资源化利用意愿的影响效应略大于约束手段，然而不容忽视的是让农民感知到处罚严厉的重要性。因为农民作为理性经济人，以追求个人利益最大化为目的，处罚不但有损声誉，更要付出一定的经济成本，补贴则可以减少成本，增加收益，让农民感受到切实的利益。因而相比于约束手段，激励政策更能提高农民对秸秆资源化利用的意愿。

　　3）控制变量。农民的受教育水平和农业收人均在1％的显著水平上对其秸秆资源化利用意愿产生显著的正向影响。说明在其他条件不变的情况下农民的受教育水平越高，农业收入越多，其秸秆资源化利用意愿越强。农民受教育水平高，其环保知识及意识水平均较高，对国家政策及秸秆危害较为了解，并且吕杰等[34]在研究中指出受教育水平高的农民更愿意资源化利用秸秆，受教育水平低的农民多弃置或焚烧秸秆。农业收入较高，说明农业收入对于农民家庭总收入有较大的贡献，农业专业化生产和规模化经营使得农民的营农意识和生产手段相对先进，因而更愿意尝试变废为宝的秸秆处理方式。

　　4结论与建议

　　4.1结论

　　研究表明，资金激励和约束手段对农民的秸秆资源化利用意愿有正向影响，且资金激励的作用略大于约束手段，政府作为促进秸秆资源化利用的主体之一，其对农民秸秆资源化利用的影响不容忽视。此外，本研究发现，作为激励政策的一个重要方面，技术激励目前并未发挥显著作用。而且当前激励政策与农民预期相差甚远，并未得到有效实施，虽然约束手段起到一定的警示作用，但仍未得到有效宣传。

　　近期来看，进一步强化资金激励政策的杠杆效应，辅之以适当的约束手段，激发农民秸秆资源化利用的自觉性和积极性，是秸秆污染治理的当务之急；从长远来看，通过配套化服务体系的建立与完善，充分发挥技术激励政策的引导作用，是秸秆污染治理不可回避的重要环节。

　　4.2建议

　　基于上述研究结论与实地调研经验，为了提高农民对秸秆资源化利用的意愿，改善政府农村环境治理绩效，提出以下政策建议。

　　1）加强秸秆资源化利用的宣传教育。农民作为秸秆资源的制造者和处置者，具有秸秆处理方式的选择权。因此通过加强农民秸秆资源化利用的宣传教育，可以直接提高农民对秸秆资源化利用的认知，为秸秆资源化利用奠定良好的思想基础。

　　2）建立并完善配套化服务体系。目前对于秸秆资源化利用的配套服务体系并未完全建立，致使农民未充分感受到秸秆资源化利用的优势和便利性。然而技术作为“第一生产力”是促进秸秆资源化利用的重要手段。因此通过加强配套化服务体系的建立和完善，充分发挥技术激励的作用，可以更好的促进秸秆的资源化利用。

　　3）赏罚严明，疏堵结合，以疏为主。约束手段虽然对农民秸秆资源化利用意愿有一定的促进作用，但在长期多方博弈中渐渐流于形式，难以对农民秸秆焚烧行为进行有效规制，导致秸秆焚烧时有发生。因此仅靠约束手段无法有效达到促进秸秆资源化利用的目的，需要赏罚分明，疏堵结合，通过加强秸秆资源化利用的资金激励，积极探索并推行秸秆规模化利用与产业化发展的新模式、新路径，以此达到秸秆资源综合利用的根本目的。